历时三年，先后四审，《社会保险法》终成正果。在2010年10月28日召开的十一届全国人大常委会第十七次会议上，该法被审议通过，将于2011年7月1日施行。

这是一部关乎民众切身利益的法律，涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，共12章98条，相较于一审时的8章63条已经有了翻天覆地的变化。

被业内称为母法的《社会保险法》，拥有较高的法律层次，其出台将终结社会保险强制性偏弱，城乡之间、地区之间、机关、事业单位和企业之间的社会保险制度缺乏衔接等诸多制度性难题。

在四审之前，《社会保险法(草案)》(下称草案)已经定型，特别是第二、三次审议时在基本养老保险关系的转移接续、基本养老保险基金全国统筹、完善养老保险最低缴费年限规定、明确社会保险费实行统一征收等方面已进行了大幅度修改。第四次上会审议时，仅在部分条款上进行了微调。

不过，这也是一次非完美亮相，部分学者甚至对这部法律天生的不足与缺陷感到失望。

由于诸多外力因素，该法对此前争议较大的问题，如社会保险费征收主体、新农合管理体制等，采取了模糊处理或回避策略，多处授权性规定表明今后改革空间巨大，任务繁重。

参与该法审议的全国人大常委、全国人大财经委副主任委员乌日图认为，草案里有太多的内容要国务院另行规定，这大概就是这部法律目前最大的问题。

我同意这部法这次审议通过，但有关内容不能确定的就写得原则一些，但不能给当前和今后的社会保险制度改革形成障碍。乌日图向《财经》记者表示。

激辩全国统筹

全国人大常委会常委、中国人民大学中国社会保障研究中心主任郑功成教授参与了该法的审议，并多次提出建议。在《社会保险法》通过以后，郑功成对照法条发现，第六十四条第三款的表述有变化，原本在四审稿中实行省级统筹消失了。

在草案四审时，郑功成提出第六十四条第三款基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹，宜删去实行省级统筹，因为目标是全国统筹，但现在法定为省级统筹，必定为延缓全国统筹提供法律依据，这将极大地影响全国统筹步伐。

郑的建议最终被采纳，在此之前，他一直呼吁尽快实现基本养老保险全国统筹。

郑功成介绍说，目前中国的养老保险制度是各个地区相互分割，一个城市到另一个城市，养老保险制度完全不同。这种地方统筹，不利于劳动者的自由流动，因为一旦流动，保险关系将无法转移，造成劳动者权益受损，或缴费无法续接。

全国统筹四个字背后，实际上是发达地区和欠发达地区间利益的一次博弈。

对全国统筹持肯定意见的多是劳务输出大省。由于外出劳动者在省外打工，但养老却回到老家，这就意味着缴纳的养老保险费留存在发达地区，而劳务输出大省却要承担这些劳动者的养老负担。

这也就导致了一个奇特的现象，贫困地区养老费率居高不下，以避免养老基金账户的亏空，而发达地区则可以维持相对较低的养老费率。

此外，对于经济发达省份来说，接纳那些原本在不发达地区就业的人告老还乡，无异于开门揖盗，因为两者的参保水平相差太远，要补齐差额需要多支出不少真金白银。叠加效应之下，发达省份对全国统筹自然兴趣阙如。

据悉，全国统筹最早出现在草案中是在二审稿中，按规定要逐步实现这一目标，待至四审后，删掉了省级统筹，直接规定逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

正是由于全国统筹时日尚远，草案中原本规定一个统一的养老保险费率的打算也只能作罢。

目前，国内养老保险采取统筹基金和账户结合的模式，缴费费率一般是企业缴纳20%，个人缴纳8%。在草案征求意见之时，要求降低企业缴费费率的呼声甚高，更有业内人士向全国人大常委会反映，不降低费率只会带来恶果，一方面企业想方设法不缴纳社保费用，另一方面大幅度降低职工工资基数，减少缴费额度。

人力资源和社会保障部(下称人社部)副部长胡晓义也坦承，现在规定的缴费标准确实不低，保障的水平也确实不高，这是因为这个制度现在承担着过去计划经济时期没有缴费，这样一个沉重的历史包袱。

香港工业总会在四审时仍然向全国人大表达了他们的担心——费率过高可能会造成企业和职工缴费的负担过重。他们估计企业每个月要缴纳的社保费达到职工工资的20%－35%。此费率和日本的36%，以及北欧瑞典等发达国家较为接近，远远超过其他亚洲地区的费率。

而中国身为发展中国家，其人均GDP仅为日本的1/14，瑞典的1/20。香港工业总会认为，过高的社保费会降低中国的整体竞争力，因此希望权力部门在最终决定费率时要考虑符合中国的国情。

但这一问题最终并未在《社会保险法》中得到解决。由于各地经济水平差异较大，缴费比例、养老制度也各有千秋，统一费率难以推广。目前国外社会保险立法时，均提出了统一的养老保险费率，而要实现这一步，前提条件是实现基本养老保险全国统筹。

胡晓义告诉《财经》记者，很早之前人社部就开始为此事做准备，他表示首先要实现省级统筹。到去年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度，经过人社部评估，全国已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，还有27个单位正在评估。

在这个基础上我们会研究基础养老金全国统筹的方案。胡晓义说。

对于养老保险全国统筹的时间表，胡晓义表示，中共中央关于十二五规划的建议中提出实现基础养老金全国统筹，因此全国统筹应在十二五期间实现。

艰难立法推进

在养老险种中，另一大进步是对15年最低缴费年限的突破。

按照此前的规定，养老保险费缴纳必须满15年，且达到退休年龄方可享受待遇，但也有一些地区要求必须连续缴满15年，不足15年或有间断情况，参保人只能一次性领取待遇，即个人缴纳的8%交给参保人。

这一霸王条款，让很多参保人怨声载道，在草案前两次审议时全国人大和有关专家就提出要解决这一问题。

三审时，草案将缴费门槛降低，规定可以累计缴费，同时缴费形式更为灵活。根据三审稿，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的，可以缴费至满15年，按月领取基本养老金，也可以领取一次性养老保险待遇。

此前有一种意见认为，缴费没满15年的，比如缴费10年，就按10年发放养老金，但有关部门担心破坏缴费必须满15年的制度。

乌日图认为，这个担心是有道理的，因为国家规定必须缴费够15年才能按月领取，金额是从根据基金的支付能力测算出来的。不过从个人的角度上来说，应该是缴了多少钱领取多少钱就可以了，并没有要求缴费10年按照缴费15年的标准领取养老金。

这一突破被延续下来，在此后四审时，只是在领取方式上进行了微调。部分人大常委、代表认为一次性领取养老保险待遇难以起到保障作用，建议仍按月领取，哪怕每月少领点。

之后，第十六条第二款的表述修改为也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

在社会保险中，养老和医疗是两大险种，占据重要位置。和养老不同，在基本医疗保险上，各界分歧相对较小。由于各方面对医疗保险的异地结算问题提出了一些意见，四审时，专门添加一段要求有关部门尽快解决这个问题，包括在职、退休人员看病异地结算、医疗保险异地结算的问题。

不过，对于关注度较高的新农合管理体制问题，《社会保险法》进行了回避。

目前，除了山东青岛、天津等部分省市外，由卫生部门管理的新农合和劳动保障部门管理的城镇居民医保大多并行运行，两套经办机构、两套人马、两套信息系统。

郑功成认为最糟糕的结果就是出现两套经办机构，有百害而无一利。由于参保信息没办法准确反映，导致出现大量重复参保，城镇居民和新农合的重复参保估计要占总人口的10%，造成财政资金浪费，这实际上也是对老百姓利益的损害。

两个经办机构的信息系统互不兼容，更像是典型的重复建设。据介绍，兴建一个市的经办机构需要花费5000万至6000万元，仅此一项就是数以百亿元的浪费。更为严重的是损害了医保制度本身，导致风险不能在更大范围内分散，往往会造成医保基金的财务危机。据此，郑功成主张统一经办。

也有熟悉内情人士介绍说，卫生部和人社部在新农合管理权归属问题上分歧较大，《社会保险法》对此只字未提是智慧的策略，因为一旦提出，反而会延缓这部法律的通过。

据悉，急于出台社保法另有背景。一方面是中国社会保险事业发展需要，另一方面是建立社会主义法律体系目标的需要——按照中央和人大常委会的要求，到2010年要建立中国特色的社会主义法律体系，而《社会保险法》在整个法律体系里占有重要位置，一旦缺失，等于给这个体系留下了一个巨大的漏洞。

此外，对于一些分歧较大的问题判断上，决策层认为一时难以解决，暂缓出台并不会带来问题解决，而且一些阶段性、过渡性的措施很难用立法的形式把它固定下来，不如暂且略过先行立法，为今后的改革留下空间。

社会保险立法耗时之长实属罕见。早在1995年，原劳动和社会保障部就开始起草这部法，直到2005年文件草拟才初步告捷，可谓十年磨一剑。据介绍，最初起草是按照险种分别起草，但由于险种大小不一，文件草拟并不顺利。

2007年12月一审时，草案基本上属于纲要式、框架式的立法，一共8章63条，集中规定险种缴费范围和待遇。

2008年12月草案二审时，结构被大幅调整，养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大险种分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入社会保险法草案，并明确了参保人员的权利义务。

待三审时，在增加完善养老保险最低缴费年限规定、增加新农保险规定、明确社会保险费实行统一征收、加强对社保基金监管等内容之后，草案完成定型。

三年时间内四次审议，《社会保险法》的出台被认为是审慎的，但中国社保制度的建立和完善，却始终无法绕开那些搁置不谈的矛盾，例如社保经办机构、社保费征收主体、社保基金定性等问题。

难以绕行之障

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授曾多次参与立法部门对《社会保险法》征求意见。

据她介绍，由于有关行政部门的意见始终无法统一，使得《社会保险法》对社保的经办机构和社保资金的收缴部门仅做了原则规定，最终没有明确规定由哪个部门负责。

她认为本法没有解决现在社会保障工作中多头管理、责权不清的现状，不利于未来《社会保险法》的实施，社会保障工作的管理，以及社保体系的建设和完善。

以社会保险费的征收机构为例，目前全国一半是由社保经办机构负责，一半是税务部门负责，这导致两部门记账不清等诸多问题。对此，《社会保险法》最终选择授权国务院规定，业内人士认为，这表明中央在这个问题上还没有下定决心。

两张皮的出现有其历史背景。上世纪90年代末期，企业效益普遍不佳， 社保经办机构去征缴社保费时，有些企业拖欠甚至拒缴社保费，导致征缴力度下降。

有的地方出现了经办机构把拒缴的企业告到法院的情形，但由于当时没有法律依据，法院并不受理。尽管当时的劳动保障部通过办培训班的方式，试图提高欠缴大户的缴费意识，但是效果不良。

此后，一些地方政府想出办法，开始委托征收手段较多的税务部门来征收，效果明显，之后陆续出现了在社保经办机构之外的征收主体——税务部门。

这一做法得到了中央的默认，1999年国家出台社会保险费征收暂行规定时，把保险费的征收主体选择权交给了各个省政府，由省政府决定由谁来负责征收，这一做法延续至今。

原本期望社会保险法通过立法解决，但由于部门分歧较大，最终选择了回避，新法规定必须统一征收，但征收主体是谁，统一的时间表均未明确。在郑功成看来，这并非技术问题，是人为造成的，部门之间意见没有达成一致，我个人是比较倾向由社保经办机构来统一征收， 郑功成说。

身为人社部分管副部长的胡晓义对此态度谨慎，这次社会保险法规定统一征收，我认为这是一个重大的决定。现在法律做出这样的规定，国务院有关部门会按照这部法律的规定继续进行这方面的探索。

为了增强征缴机构的手段和力度，新法赋予社会保险费征收机关追缴的权力，按规定可以申请人民法院扣押、查封其价值相当于应当缴纳的社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。胡晓义表示，之所以要做出这样的规定，是因为在过去20多年的社会保险制度实施过程中，确实大量出现了社会保险费征缴困难的问题。

被新法回避的还包括社会保险基金的定性。

草案审议时，曾有全国人大常委会委员提出，社会保险基金是参保人所有的保险基金，并非公共财政资金，财政和其他政府部门不能挪用，同时未参加进来的人也不能分享。

在业内人士看来，去年国家让没有找到工作的大学生享受失业保险待遇，就是对所有参保人利益的损害，因为大学生并未缴费，如何享受待遇？

最终《社会保险法》绕开了定性问题，转而增加了一条要求，即第六十九条第二款，社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。在业内人士看来，个中妥协、折衷意味甚浓。

郑功成认为，这部法的通过只是社会保险步入法制轨道的第一步，实际上还是有很多工作要做。

他呼吁尽快加快社会保险相关法规建设，在法律没有明确的或者模糊的、授权国务院的，要在法律实施细则中明确，而且应该在法律实施前完成。