10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），2011年7月1日开始实行。《社会保险法》历经三年，经过四次审议后，终于尘埃落定。

长期以来，中国的社会保障立法主要以行政法规、规章和政策的形式出现，其制定主体主要是国务院各部委。而且，其中大部分都是以部委通知、暂行规定或办法的形式发布的行政规章。这就使得社保基金监管的法律层次非常之低，权威性不足。因此，该法的颁布实施，具有划时代的意义。它是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，与劳动法、公务员法等共同构成了我国人力资源和社会保障法律体系的顶层架构。

《社会保险法》涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，是关乎公民基本保障的法律。它自从1994年列入国家立法规划至表决通过，已经在立法之路上徘徊了16年之久。

此次立法规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。同时，还规定要建立异地就医医疗费用结算制度。那么，本次立法的亮点是什么，其不足又是什么？它的出台具有何种重大的意义？其在执法的过程中会遇到何种障碍？养老保险全国统筹有没有具体的步骤和时间表？带了这些问题，本报记者采访了中南大学ＰＰＬＧ研究中心研究员杨孟著和江苏省南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕等业界专家，对社会保险法的热点问题做深度解读分析。

立法意义

《社会保险法》是安全网和减压阀

《社会保险法》首次以法律的形式确认养老金全国统筹，参保人员（养老保险缴费不满十五年）可以异地结算医疗费用、工伤报销费用范围扩大、社会保险基金管理更透明等。这些都使得人民的生活更有保障。

对此，杨孟著表示，在社保制度方面，我国首次以法律的形式确立了覆盖城乡的社保体系；在制度设计和实施方面，特别强调了对参保人员合法权益的保障，包括退保行为认定为违法、确保参保劳动者不再受缴费年限限制、解决了退休金统筹差异的问题、以及确保工伤受害者的工伤待遇等方面；在社保费征缴、监督和法律责任方面也有了新的创新和突破。

社会保险法是我国社会保障制度的一部基本法，对于加快发展我国的社会保障事业具有里程碑意义。它提升了我国社会保障制度的法律位阶，进一步丰富完善了我国社会保障法律法规体系，构筑了强大的社会经济运行‘安全网’和‘减压阀’，确保我国社会保障有法可依、执法必严、违法必究。同时，它对于为加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，维护社会和谐稳定、全面建设小康社会必将发挥重要作用。 杨孟著说。

人力资源和社会保障部认为，《社会保险法》的出台，一方面可将各地分散且层阶较低的法规规章加以整合，提高统筹层次；另一方面则将进一步增强制度的强制性、权威性和稳定性。

法规质疑

授权性条款太多 操作性不强

在关注《社会保险法》出台亮点的同时，我们必须十分清醒的看到另外一个事实———它仍旧存在一些漏洞和不合理的因素。

在《社会保障法》审议过程中，就有常委委员提出，草案对社会保险的一些重要制度授权太多，操作性不强。比如，社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定等等。除此之外，还有近十个授权性条款。内容涉及社会保险基金监督管理制度；公职人员参加养老保险的办法；社会保险费的征收主体；社会保险统筹层次的时间及步骤；社会保险基金的保值增值等方面。舆论认为，这些授权性条款并不具有很强的说服力，让这部良法恰似空中楼阁。

过多的授权性条款的存在，是各‘利益集团’在既定的约束条件下争取‘部门利益’最大化博弈均衡的结果。其直接后果是，加大了执法的难度和不确定性，降低了实施中的可操作性和法律效力，提高了寻租费用和执行成本。建议国务院有关部门抓紧制定相关配套措施，尽快弥补法律缺陷。杨孟著表示。

目前，社会保险法的征缴由社会保险经办机构和地税机构分别征收，业界专家认为，现实操作中，同时存在两个征收机构，不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。

杨孟著对此提出了自己的见解。他说：社会保险费实行统一征收，对于加强社会保险费的征收管理，提高征缴效率，完善社会保险管理体制具有十分重要的意义。根据当前我国的现实情况，国务院在制定实施步骤和具体办法时，规定由地税部门统一征收的可能性很大。这主要基于以下理由：首先，符合社会保险 ‘费改税’的改革目标和制度演进路径，具有超前性和前瞻性，有利于减少‘转轨’成本；其次，从社会保险管理体制机制角度考察，有利于完善社会保险内部制衡机制，防范道德风险，避免职能交叉、重复和监管误区等问题；第三，在征管模式、手段、以及资源优化配置等方面，地税部门较之社会保险经办机构具有绝对的优势。杨孟著说。

之所以会有那么多的授权条款，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，根本上是因为我国的社保制度不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁摞补丁。制定社保法，本是一揽子解决社保设计问题的一个机会，然而，令人遗憾的是，此次法规最终出台，仍然回避了种种矛盾，对社保制度的推进程度极为有限。

人大常委会杜宜瑾委员表示，这部法律中授权国务院另行规定的太多。作为一部法律适当的授权是可以的，如果过多是不恰当的。一些很重要的东西都授权了，这样立法不严肃。杜宜瑾说。

评论人士认为，无论如何，一部法律，应该经得起人们推敲，拒绝模棱两可的规定，给人们一个清晰明朗的守法执法空间。

社保基金

社保基金监管体制不合理

《社会保险法》在社保基金的管理方面，做出了一些新的规定，比如工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督；再如，社保统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督等。

但是，即便如此，也让人心存质疑。

刘志耕认为，实际关于社保基金的问题主要涉及三方面：一是来源，二是管理，三是使用。

来源的问题是要加强对应缴纳保险法的依法征收，应该缴纳的一定要足额缴纳，这里涉及法人和公民的自觉性，以及加强征收与对征管工作的监督和检查的问题。刘志耕说。

管理问题就是要确保社保资金的安全和完整，我认为这里应该对社保资金的管理采取公开透明的方式，如定期向社会公布社保资金的结余状况，实际上就是定期公布对社保资金的使用和结余情况。刘志耕认为，管理的问题最重要的就是确保不要将社保资金挪作它用。这个问题关键在于一些地方政府不自觉，看着社保资金盘子大，有利可图；地方政府往往盯着这块肥肉，一些地方政府往往挪作它用。还有，从社会保障的角度，如何真正起到对社会保障的作用，真正将社保资金用到位。所以，相关部门应该将社保资金确实用在刀刃上，真正起到社会保障的作用，我国的社会保障还很薄弱，保障的面不大，额度也不高，如何将有限的资金发挥出最大的效用，这是应该好好研究的问题。刘志耕说。

社保基金发放方面，我觉得问题不是很大，关键是要加强监督和检查一些部门直接使用的社保基金是不是全额、真正地使用在社保方面。 刘志耕表示。

杨孟著也认为，社保基金监管体制不合理。他表示，第七十九条规定了社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查。但我国社保基金监管体制属于典型的政府主导型，政府社保部门既充当监管者，同时又是委托人、投资人和资产管理者角色，不能实现监督制衡，成为影响社会保险基金安全的制度隐患。因此，有必要建立社保基金运用决策系统、执行系统、考核监控系统相互协调，相互制约的分权制衡机制。同时，还应建立健全我国社保基金监管法律体系，考虑制定《社会保险基金监管法》等相应的配套法规。杨孟著建议。

养老保险

养老保险标准偏高 享受保障相对偏低

此次《社会保险法》提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，颇为鼓舞人心。据人社部及有关部门评估，全国已有25个省级单位达到了省级统筹标准，在此基础上会研究基础养老金全国统筹的方案。人社部副部长胡晓义透露，十二五规划中也提出这一目标。众多消息似乎表明基本养老保险基金实行全国统筹指日可待。

不过，保险基金到底能让公众受益几何？养老保险缴费与享受的保障是否匹配？事实是，现在的养老保险缴费标准相对较高，而到了公众享受保障时又相对偏低。

胡晓义坦承，现在规定的养老保险缴费标准确实不低。他表示，这是因为现行制度承担着过去计划经济时期没有缴费这样一个沉重的历史包袱。

最近六年以来，养老金的水平翻了一番。为此，中央财政每年要拿出1 500亿以上的资金来支持这个系统的运行，这实际上也是在减轻企业和个人的缴费负担。 胡晓义表示。

随着社会保险法的颁布实施，我想各方面的社会保险意识会更加增强，参保的积极性会更高，那么更多的人参保也会进一步扩大基金规模，按照大数法则，相应的负担也会有所减轻。胡晓义说。

杨孟著对此表示，养老保险缴费标准的高低是一个相对的概念，应在公平合理和原则指导下，根据不同的缴费结构，实行区别对待的政策。他认为，对于 无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应实行较低的优惠缴费标准；而对于企业职工则实行严格的缴费标准。

目前的社保缴费标准是，个人缴费比例约为11%，主要进入个人账户；企业缴费比例约为30%，主要用于现收现付部分的社会统筹。个人缴费基数存在社会平均工资３倍的封顶问题，而企业则不存在封顶之说。由于企业无缴费‘封顶’的‘杠杆’作用，如果降低缴费比例，事实上为这些企业‘豁免’了一笔巨额的社保缴费支出，这对于社会统筹‘现收现付’资金来说代价是极其‘昂贵’的，其结果必然导致社保资金更趋紧张，空账更多。杨孟著说。

公务人员优待合法化严重损害公平正义

此外，频遭质疑的是，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。国家公务员以及参照公务员法管理的工作人员的养老保险问题，没有与广大劳动者一视同仁，共同纳入《社会保险法》中。这让企业职工人员尤其是许多从企业退休的职工，因退休待遇远远低于国家公务员而导致心理不平衡。在这种情况下，人们希望公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。

但是，《社会保险法》的出台并没有解决这个问题。杨孟著表示，《社会保险法》将客观存在的公务员明显优于企业职工的不平等的养老保险制度合法化的做法，严重地违背了社会公平正义的原则，是极其不合理的。

他还详细分析了这种情况存在的原因。这样的立法之所以能够得以通过，其根本原因就在于我国的立法模式存在致命的缺陷。在政府主导的立法模式下，法律议案在送交人大审议前，社会公众是不知情的，自然也就缺少了社会监督的压力。到了法律议案征求民意阶段，在强大的‘部门利益’驱动下，即使到了民怨沸腾的地步，也往往被政府以各种理由拒之门外。‘公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定’的出台就是明证。若采用符合宪政精神的公共立法模式，也即委托具有超然独立地位的机构或具有中立地位的专家学者组成的团队进行立法，不合理的规定就不会通过。杨孟著说。

落实实施

配套法规很重要

《社会保险法》的颁布，掌声和质疑声两相参半。有网友认为，有法律总比没有法律强。这种说法本身就是对法规失望的一种表现。很多人反映《社会保险法》操作性不强，公众在执行该法律时，有些问题仍然是模棱两可。

对此，记者从相关部门获悉，人社部门正在根据社会保险法的原则和授权，抓紧完善相关配套政策法规体系。

我们要充分利用好这８个月的宝贵时间，充分做好各项准备工作。人社部部长尹蔚民表示，现在，人社部门正在抓紧研究制定医疗保险、养老保险、社会保险经办服务社会保险基金管理与监督等方面的配套法规，启动修订失业保险、社会保险征缴和社会保险监督检查方面的法规规章。

除此之外，评论人士还认为，相关部门还要抓紧理清现行的法规、规章和规范性文件，对与《社会保险法》的相关规定不一致或者相抵触的内容，要在法律生效实施前进行修订或者废止，以维护法制的统一。在这个过程中，相关部门还要注意做好新旧制度衔接，实现法律法规的平稳过渡。

▲ 本报短评

《社会保险法》重在落实

《社会保险法》的颁布，本应振奋人心。人们十几年的期盼，终于千呼万唤始出来。不必说它解决了参保人员可以异地结算医疗费用问题，不必说解决了工伤保险费用的基本保障问题，也不必说养老金支付新规的问题，单单是此次通过的社会保险法实现了制度上的突破，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系，这一点，就足以看出它出台的非凡意义。

但是，从《社会保险法》历经16年磨难最终分娩的过程看，它的执行道路能一帆风顺吗？尤其是，《社会保险法》是带着光坏和遗憾出生的，它就像是一个早产儿，带着一些先天性的不足。在光环环绕下，我们清楚地看到，它本身存在的一些问题，特别是授权太多，给公众形成 空中楼阁的印象。

因此，现在最重要的是，执行过程中如何落实？这涉及到大量宣传和推广工作，还牵涉方方面面的利益调整，整个过程不可能一蹴而就，相关部门更是不能急功近利。新法的实施，不仅需要政府部门的大力支持，更需要公众形成知法、懂法、守法的意识。